Статья журнала "Эксперт". Несъедобный бутерброд

Послал Российская сельская информационная сеть 16 апреля 2001 11:12:38

Несъедобный бутерброд
Как разрушить монополию чиновников на рынке недвижимости
Андрей Лазаревский (экономист)

Четвертого апреля Совет Федерации одобрил принятый Госдумой в марте закон о введении в действие 17-й главы Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю". Событие значительное, если вспомнить политические страсти, не один год бушевавшие по этому поводу. К созданию цивилизованного рынка недвижимости сделан большой шаг. Но лишь первый.

Что первично: земля или строение
Известно, что только 3% российских предприятий сумели выкупить участки, на которых они расположены. Это значит, что 97% объектов промышленности представляют собой "бутерброд", где здание находится в частной собственности, а участок - в государственной. "Блюдо" это для инвесторов и собственников весьма непривлекательное: через договоры аренды участка, через многочисленные разрешения в сфере недвижимости продолжает господствовать Его Величество Чиновник. Будем откровенны: приватизация строения без приватизации земельного участка была в значительной мере фикцией. Она таковой и останется, покуда не будет проведено дооформление собственности на недвижимость: все собственники строений должны стать и собственниками участков, на которых эти строения стоят.

Намерено ли правительство формировать полноценный рынок недвижимости? С одной стороны, в программе Грефа, одобренной кабинетом 22 марта, декларируется приоритетность защиты прав собственности и создание единого объекта на основе земельного участка. С другой стороны, президент Путин на заседании Госсовета по земельному вопросу заявил, что правительство внесет в Думу проект Земельного кодекса, согласно которому право решать земельный вопрос будет передано в регионы.

Если под земельным вопросом подразумеваются купля-продажа участков и возможность их приватизации, то эти два подхода просто несовместимы. Раз право введения частной собственности на землю передается в субъекты федерации, то полномочия предоставления или непредоставления гражданам полноценного права собственности на недвижимость будут в руках регионального начальства. Ведь ни для кого не секрет, что право собственности на строение, расположенное на арендуемом участке, не более чем фикция: эти права ограничены сроком аренды и другими ее условиями. Между тем Конституция РФ гарантирует полноценные права собственности, единство экономического пространства страны, установление правовых основ единого рынка.

Конкуренция за ренту
Ограниченность предложения земли создает возможность получать ренту - доход, который не вызван вкладом собственника. Рента - данность абсолютно объективная, и возмущаться ею, как это делают наши левые, все равно что негодовать по поводу дождя или ветра. Другой вопрос - как превратить рентный доход в стимул экономического развития и обеспечить социальную справедливость. Мировой опыт показывает, что конкуренция дает возможность получать дополнительный доход тем, кто хозяйствует более эффективно. Напротив, сохранение монополии, а тем более государственной монополии на землю, запрет оборота участков направляет поток рентных доходов в руки чиновников.

97% объектов промышленности представляют собой "бутерброд", где здание находится в частной собственности, а участок - в государственной.

Приватизация строений останется фикцией до тех пор, пока не будет проведено дооформление собственности на участок, на котором оно построено

Условия для развития конкуренции на рынке недвижимости, равно как и базовые нормы земельного законодательства, создаются на государственном уровне. Однако сам этот рынок существует на местном уровне. В каждой экономически развитой стране нормы и правила по использованию и строительному изменению недвижимости устанавливаются на муниципальном уровне. При обязательном участии жителей, что позволяет учитывать интересы и собственника отдельного участка, и всего местного сообщества. Именно на местном уровне создаются доступные для контроля и ответственные перед гражданами органы по обслуживанию участников рынка - по кадастровому учету, по регистрации прав, по налогообложению.

Всего этого пока нет в России. Для конкурентного рынка недвижимости жизненно необходимы ясные и строгие нормы по конкурсному предоставлению участков из государственной и муниципальной собственности, а при отсутствии нескольких покупателей - по открытым для публичного контроля процедурам договорной продажи участков и иной недвижимости.

При разделении государственных земель необходимо передать в муниципальную собственность все земли в пределах границ муниципальных образований (естественно, за исключением ранее переданных в собственность иных лиц или занятых объектами государственной собственности).

Передача земли местному самоуправлению, если одновременно с этим установить нормы, препятствующие злоупотреблениям при распоряжении недвижимостью, ликвидирует монополию государства на землю, обеспечит эффективное использование участков. Для муниципалитетов недвижимость станет активом, продажа и налогообложение которого будет обеспечивать основную часть местного бюджета и гарантировать реальную независимость местного самоуправления как базы гражданского общества.

Муниципальный налог на недвижимость
Сегодня в России действует Закон о плате за землю, который декларирует нерыночный принцип, поскольку плата эта не зависит от эффективности использования участка, то есть от стоимости недвижимости. В нарушение этого закона правительство России ввело кадастровую оценку земель. Но введенные правила не приблизили нас к справедливой оценке налогового бремени. Оно по-прежнему определяется произвольным административным решением. При сохранении налога на землю и муниципальной аренды продолжается административный произвол при взимании платежей за землю; нарушаются конституционные нормы о гарантиях прав собственности граждан на здания.

На сегодняшний день важнейшая, по нашему мнению, задача - рассмотреть вопрос о введении муниципального налога на недвижимость. Этот налог позволит обеспечить формирование местного бюджета, справедливо перераспределить налоговое бремя, создать стимул и регулятор рынка недвижимости, перенести тяжесть налогообложения на созданный капитал и уменьшить налоги на труд и на прибыль - тем самым он будет способствовать экономическому росту.

Добросовестный приобретатель
Особо следует сказать о понятии "добросовестный приобретатель". В развитых странах оно равнозначно понятию "истинный собственник" - его права на недвижимость безусловны и неоспоримы. Но в Российской Федерации законодательство абсолютно не гарантирует права сегодняшних собственников. Причина этого - в правовой конструкции ГК РФ: "добросовестному приобретателю" не предоставляется никаких прав на сохранение имущества, у него есть лишь право (в реальности весьма призрачное) на денежную компенсацию за счет прежнего продавца (п. 2 ст. 167). Эта "негарантированность" охватывает практически все объекты недвижимости, с которыми в течение последних десяти лет (срок исковой давности) совершались какие-либо сделки.

В сфере регистрации прав на недвижимость российское законодательство продвинулось вперед, закрепив регистрацию прав на все части объекта недвижимости в одном учреждении юстиции. Однако если не будут признаны безусловные права добросовестного приобретателя на имущество, если не будет реальной государственной гарантии этих прав и ответственности регистрирующего органа за возможные ошибки, новая система регистрации превратится в бессмысленное учреждение, а участники рынка будут тратить деньги и время лишь на его содержание.

Чиновник - хозяин
Еще одно несчастье для наших землепользователей - неопределенность их прав по использованию и строительному изменению участка или здания. Все начинается еще на стадии предоставления участка - этот процесс изматывающе долгий и дорогостоящий. Вы узнаете о своих правах по использованию участка лишь после всех согласований, когда вам определят его единственное целевое использование. Неизбежное продолжение - при каждом изменении в использовании, которое, как выясняется в процессе работы, диктуется потребностями рынка, необходимы будут новые согласования и затраты. И каждый раз вы снова будете во власти должностного лица, ведь от него зависит принятие решения.

К сожалению, пока справедливое регулирование отношений по использованию недвижимости посредством правового зонирования лишь декларировано в Градостроительном кодексе. На практике же правовое зонирование введено только в нескольких городах страны (например, в Новгороде Великом, в Казани). По большей же части чиновник, определяющий реальное содержание прав на недвижимость, остается в значительной мере фактическим собственником всей недвижимости на просторах России.

Необходимое законодательство
Базовые изменения должны быть сделаны в ГК РФ в том числе в отношении добросовестного приобретателя и участка как главного предмета приобретения. Но перед этим необходимо дать всем собственникам строений право собственности на участок, иначе вся прошедшая приватизация превратится в большой обман. И участок не под "подошвой" здания, как это иногда издевательски трактует чиновник, а участок полноценный - в тех границах, что были на момент перехода к сегодняшнему собственнику.

Надо принять закон о правовом зонировании, на основе которого в городах и поселениях можно будет устанавливать современные правила по использованию и строительному изменению недвижимости. Закон о разделении государственных земель по уровням власти должен устанавливать приоритет муниципальной собственности в отношении земель в пределах границ поселения. Приватизация недвижимости должна включать строение вместе с участком и проходить по честным правилам. Серьезной переработки требует закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Закон о земельном кадастре должен быть принят в новой редакции. И наконец, в Налоговом кодексе должна появиться специальная глава о муниципальном налоге на недвижимость.

В этой связи возникают серьезные сомнения: а нужно ли принимать Земельный кодекс в нынешней его редакции? Ведь документ этот претендует на то, что дает окончательные ответы на все вопросы, систематизируют невнятные и противоречивые нормы переходного периода. Прежде чем говорить о принятии такого кодекса, следует ясно определить его предмет, соотношение с Гражданским кодексом и другими законами, подумать о том, нужен ли вообще в рыночной экономике закон, отрывающий участок от строения. Но это тема для отдельного разговора.

Приложение: см. также