Новая аграрная политика России

Послал Институт Экономики Переходного Периода 03 июня 1999 14:48:36

Новая аграрная политика России

Кабинет Е. Примакова довольно долгое время не делал каких-либо шагов, позволяющих судить о формируемой
новой аграрной политике. Исключение составляет лишь заключение соглашений о продовольственной помощи,
условия и возможные последствия которой мы уже обсуждали в предыдущих обзорах. В феврале-марте
Правительство выпустило пакет документов в области регулирования аграрной сферы, весьма красноречиво
свидетельствующих о векторе нового аграрного курса. Это, прежде всего, постановления № 228 от 26.02. "О
лизинге машиностроительной продукции в АПК РФ с использованием средств федерального бюджета", №256 от
4.03 "О мерах по ускорению обеспечения сельхозтоваропроизводителей средствами химизации в 1999 г.", №
259 от 5.03 "О мерах по обеспечению ГСМ сельхозтоваропроизводителей для проведения весенне-полевых работ
в 1999 г." и № 295 от 16.03 "О ценовой политике в сфере агропромышленного производства".

В первую очередь, нужно отметить, что новому кабинету так и не удалось преодолеть неторопливость всех
предшествующих - меры по регулированию в АПК вновь принимаются уже после начала весенних работ на юге
страны. Кроме того, принятые меры к тому же еще и не комплексны - нет привычного распределения средств
федерального аграрного бюджета между различными программами. А это значит, что федеральная власть будет
распоряжаться бюджетом ad hoc, в соответствии с собственным пониманием насущности тех или иных расходов.
Опасность такого подхода в современной экономической ситуации не требует пояснения.

Главный вывод из рассмотрения перечисленных выше документов - это попытка Правительства значительно
усилить государственное вмешательство в экономику АПК и восстановить ряд советских методов
государственного регулирования.

Основная задача этих постановлений состоит в административном воздействии на цены. В обобщающем
постановлении "О ценовой политике..." в который раз возвращаются к проблеме диспаритета цен, хотя в явном
виде этот термин в нем и не присутствует, заменен эвфемизмом "оптимизация ценовых соотношений между
продукцией сельского хозяйства и других отраслей экономики". Многолетние попытки Минсельхозпрода
выработать сколько-нибудь разумный подход к контролю над этими соотношениями окончились полным фиаско.
В настоящем документе также ничего не предлагается, за исключением поручения Минсельхозпроду до конца
июня создать такой механизм (разработать программу). Трудно предположить, что после многолетних неудач, за
2-3 месяца возможно разработать рациональный подход. Скорее всего, на фоне общего усиления
административных подходов к экономике АПК будет сделана попытка прямого государственного контроля над
ценами в этой сфере. Пока постановление предусматривает мониторинг цен, что вполне разумно, хотя и так
осуществляется как Минсельхозпродом, так и Госкомстатом России.

Некоторые наметки будущей программы просматриваются и в данном постановлении. Так, субъектам Федерации
предлагается стимулировать создание "потребительских кооперативов" сельхозпроизводителей, переработчиков и
торговли, у которых бы конечные доходы распределялись бы "по взаимной договоренности". Не вдаваясь в
подробности понятия "потребительский кооператив" в российском крайне запутанном кооперативном
законодательстве, отметим, что такие "кооперативы", "оптимально" распределявшие доходы уже существовали в
стране: это так называемые РАПО, позднее районные АПК 1980-х годов, в которых
административно-принудительно объединялись все предприятия продовольственной цепи и которые довольно
эффективно перераспределяли конечные доходы в пользу сельского хозяйства. Это приводило к заниженной
рыночной марже в III сфере АПК по сравнению с мировым уровнем, и этот перекос был устранен в ходе ценовой
либерализации последних лет. Теперь, видимо, предстоит вновь вернуться к принудительному увеличению доли
сельского хозяйства в конечной цене. Такое восстановление АПК уже протестировано в Тульской области (г-н
Стародубцев - один из авторов концепции АПК в СССР), хотя и без заметных успехов.

Другая предлагаемая мера контроля над ценовым диспаритетом - также возврат к уже доказавшей свою
неэффективность практике недавних лет, а именно, к согласительным региональным комиссиям между
сельхозпроизводителями и переработчиками под патронажем региональных властей. Опыт первых лет реформы
показал их совершенную неэффективность, и они отмерли сами собой. На волне усиления регулирующего
воздействия государства их пытаются восстановить.

Единственным более или менее рациональным подходом к проблеме диспаритета, на наш взгляд, является
поддержка формирования союзов производителей, которые, безусловно, должны оказывать влияние на
формирование цен в продовольственной цепи. Хотя и здесь, не понятна логика разработчиков постановления,
утверждающих, что такие союзы могут каким-то образом отстаивать и интересы потребителей.

Помимо этих трех направлений в федеральной программе оптимизации ценовых соглашений могут появиться
активно лоббируемые Думой и вошедшие в ряд законодательных актов идеи возврата к паритету 1990 года. Тогда
возможна реанимация разработанного Минсельхозпродом в начале 1998 года Положения о паритете (подробнее
см. в предыдущих обзорах ИЭПП).

Очередной раз вводятся гарантированные цены по федеральным закупкам. В действительности эти цены не
утверждались только в 1998 году (по настоянию Минэкономики). В предыдущие годы минимальные цены
устанавливались преимущественно ниже уровня цен рынка, и в силу этого только ухудшали положение
сельхозпроизводителей: во всех сделках, особенно бартерных и взаимозачетных, они получали меньше, чем при
свободной реализации. Учитывая еще более стесненный бюджет текущего года, не приходится надеяться на
минимальные цены, сколько-нибудь превышающие рыночный уровень, а, следовательно, декларации об
"оптимальном соотношении цен" и минимальных гарантированных ценах находятся в определенном
противоречии.

Иными словами, каждой новой правительственной команде кажется, что данные меры были неэффективными не
потому, что они не срабатывают в рыночных условиях, а потому что предыдущая команда не смогла их правильно
применить. Отсюда - череда непрерывных рецидивов, устойчивое непонимание закономерностей современной
экономической жизни.

Рассмотренное постановление еще достаточно мягко подходит к регулированию цен в АПК. Три других
постановления, нацеленных на обеспечение сельского хозяйства ресурсами (удобрениями, ГСМ, техникой), цены
просто фиксируют "на экономически обоснованном уровне" (что-то очень сильно напоминающее "общественно
необходимые издержки"). При этом устанавливаются не только сами цены на ресурсы, но и посреднические
наценки. Такой подход к ценам вполне оправдан, так как устанавливается государственная монополия на
ресурсное обеспечение, а это естественным образом влечет за собой необходимость государственного же
установления цен. Так, размещение заказов на поставку минеральных удобрений становится прерогативой
исключительно государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию
продовольственного рынка" (наконец-то это Агентство, существующее уже больше года, нашло себе хотя бы такое
занятие!). Росгроснаб, который фактически национализируется (50% акций+1 акция передаются в собственность
государства), становится исключительным агентом по лизингу сельхозтехники за счет государственных средств.
Иначе говоря, государство отказывается от идеи поддержать создание сети лизинговых компаний и идет на
формирование государственной монополии в сфере лизинга сельхозтехники: новые лизинговые компании не
смогут сформироваться в условиях государственных преференций Росагроснабу. Тот же Росагроснаб утверждается
единственным агентом и по поставкам селу ГСМ.

Таким образом, формируется государственная монополия в сфере снабжения села ресурсами аграрного
производства.

Изменяется и механизм государственной поддержки. В сфере обеспечения минеральными удобрениями
восстанавливается советская система двойных цен: сельское хозяйство платит на 20% дешевле отпускной цены
заводов, а заводы получают компенсацию из бюджета. Однако в советской экономике заводы получали
разнарядки по поставкам удобрений конкретным потребителям. Пока еще сегодня в российской экономике такие
прямые разнарядки вряд ли возможны. Поэтому вводятся некоторые элементы конкурса поставщиков удобрений.
В Порядке финансирования поставок минеральных удобрений сельскому хозяйству говорится о таком конкурсе,
где критерием выступают цены. Однако тут же разработчики говорят о согласованных ценах, которые
утверждаются поставшикам-победителям конкурса. Если цены являются критерием отбора победителей, они уже
не подлежат дальнейшему согласованию и наоборот. Эта несогласованность как нельзя более отчетливо
свидетельствует о номинальности конкурсов, которые, возможно, будут проведены в соответствии с
утвержденным Порядком.

Все три порядка финансирование программ обеспечения села ресурсами не предусматривают поступление живых
денег сельхозпроизводителям, и наоборот, предусматривают авансирование поставщиков ресурсов. Это,
безусловно, ведет к усилению бартеризации сельской экономики, сужению и так неразвитого рынка. Кроме того,
авансирование поставщиков ресурсов (химических средств и техники) ведет к уменьшению выбора
покупателем-сельхозпроизводителем. Химические средства и особенно техника не являются гомогенным
товаром, предварительная же оплата государством производства этих ресурсов фактически фиксирует структуру
их производства. Опыт последних лет показал, что при таких условиях решение о структуре производства
принимается не под влиянием производителей, то есть платежеспособного спроса, а по решению бюрократии:
скажем, если государство намерено поддержать Ростсельмаш, то половина средств лизингового фонда идет на
производство зерновых комбайнов "Дон", хотя производителям сегодня важнее получить, допустим, тракторы.
При авансировании поставок эта проблема еще более усугубляется и, позволительно будет сказать,
"советизируется".

Механизм поставки селу ГСМ возобновляет систему товарного кредита на федеральном уровне образца
1995-1996 годов, хотя долги по кредиту тех лет не выплачены до сих пор. Эти долги, оформленные в виде
региональных облигаций, предполагается принимать у нефтяных компаний и у их кредиторов в уплату налогов и
обязательных платежей. Это означает не только усиление натуральных (бартерных) связей собственно в АПК, но
и дальнейшее сужение денежной составляющей бюджетных поступлений в России.

Таковы общие контуры формируемой аграрной политики нового Правительства. Не вызывает сомнение, что
данные меры окажутся неэффективными: сегодня Россия живет по иным экономическим законам, чем это было в
середине 1980-х, и механизмы тех лет сегодня будут функционировать совсем не так, как в недрах
административно- командной экономики. Недовольство премьера реализацией этих решений на одном из
недавних заседаний Кабинета вызвано вполне объективной нереализуемостью такой программы, а не саботажем
или неспособностью аппарата. Новое правительство поймет это так же, как и все предыдущие руководители
отрасли. Однако цена этого обучения очередного состава руководства будет еще один виток спада в отрасли, еще
большая социальная деградация села и еще большее неверие людей в возможность улучшения ситуации. Отличие
современной попытки администрирования в АПК - его почти не камуфлируемая откровенность.

Пока же проблемы посевной в отрасли решаются, по-видимому, с помощью печатного станка: деньги в село
пошли в апреле. Краткосрочный эффект, это, определенно даст. Однако нелишне напомнить, что сельское
хозяйство, как отрасль с наиболее длительным производственным циклом, от инфляции, разбуженной эмиссией,
страдает в первую очередь.

Е. Серова