(тезисы доклада)
Е.Серова, Центр АПЭ (ИЭПП)
Межрегиональные торговые барьеры являются одним из распространенных административных барьеров входа на рынок в России и тем самым определяют конкурентность агропродовольственного рынка, его эффективность, условия равновесия. При этом необходимо отметить, что это далеко не единственный административный барьер входа в агропродовольственном секторе: очень велика доля в создании таких барьеров всевозможных лицензий и квот, ограничений на цены и торговые наценки, местных налогов и сборов, льгот отдельным хозяйствующим субъектам и т.п. В настоящем докладе рассматривается воздействие только межрегиональных торговых барьеров в агропродовольственном секторе.
Административные ограничения на перемещение агропродовольственной продукции в России стали возникать уже в первые годы реформ, а именно в 1993 году в связи с перемещением программ поддержки животноводческих цен с федерального на региональный уровень. При этом региональные администрации руководствовались довольно перверсивной логикой. Животноводческие дотации выплачивались для поддержания доходности сельхозпроизводителей (дотации платились сельхозпроизводителям за каждую единицу проданной продукции). В этих условиях логично было ожидать подержания вывоза этой продукции на внешние (для данного региона) рынки. Однако региональные власти начали ограничивать вывоз дотируемой продукции за пределы своих территорий, объясняя это тем, что выплаченные дотации должны остаться на их территории. Нетрудно видеть, что такая политика приводила к относительному снижению закупочных цен на продукцию сельхозпроизводителей, а эффект дотации в той или иной мере элиминировался. Таким образом, дотация, выплачиваемая de jure сельхозпроизводителям, в конечном счете, de facto, получалась покупателями сельхозсырья (переработчиками, заготовителями). Даже конечные потребители – население данных территорий – не получали выгоды от такой политики.
В эти же годы стали формироваться и приемы введения ограничений на вывоз продукции. Такие ограничения не всегда носили нормативный характер, то есть были закреплены в нормативных актах региональной администрации. Часто они осуществлялись устными распоряжениями дорожной полиции, которые устраивали кордоны на границах региона. Другой метод, сформировавшийся в те годы – это меры фитосанитарного и ветеринарного контроля, когда ограничения вводились под благовидным предлогом нераспространения некачественной или зараженной продукции по территории страны.
Вторая волна распространения административных торговых барьеров в агропродовольственном секторе стартовала в результате введения федеральной программы товарного кредита. Весной 1995 г. была введена схема товарного кредитования сельского хозяйства. Нефтяным компаниям было предложено поставить сельскохозяйственным производителям горюче-смазочные материалы в порядке погашения их задолженности перед федеральным бюджетом. Сельское хозяйство получало, таким образом, основной лимитирующий ресурс для посевной и обязывалось погасить долг перед бюджетом в конце сезона. Таким образом, получался своеобразный беспроцентный кредит аграрному сектору за счет доходной части федерального бюджета (то есть за счет отсрочки поступлений платежей в доходную часть бюджета).
Сама по себе схема не несла тех негативных последствий, с которыми оказалась связанной впоследствии. Однако региональное чиновничество тут же связало получение этого кредита хозяйствами с поставками в государственные фонды. По сложившимся стереотипам управления поставки горюче-смазочных материалов были разверстаны по областям и районам, а затем по хозяйствам под договоры контрактации. Нефтяные компании были закреплены за конкретными регионами. Все это не могло не привести к отрицательным, прежде всего для самого сельского хозяйства, последствиям. Поставки продукции в государственные фонды осуществлялись по фиксированным (как бы они не назывались — согласованным, минимальным, гарантированным, предельным и т.п.) ценам. Значит, одна сторона обменной пропорции «продукция-ГСМ» была установлена не самим фактическим заемщиком. Но закрепление нефтяных компаний за регионами сделало их монополистами и позволило вздувать цены на горючее (на 20-30% выше средних рыночных). Иначе говоря, другая сторона обменной пропорции оказалась существенно завышенной.
Таким образом, получая ГСМ по государственному товарному кредиту, сельскохозяйственный производитель фактически платил определенный процент, выражавшийся в разнице между зафиксированными в контрактах на этот кредит относительных ценах «сельхозпродукция/ГСМ» и реальными рыночными соотношениями на те же продукты. Долги по товарному кредиту, так же как и по централизованным кредитам 1992-1994 гг., не погашались в срок, и задолженность была реструктурирована. Долги по товарному кредиту были переоформлены в долговые обязательства регионов и некоторое время свободно котировались на рынках ценных бумаг.
С другой стороны регионы стали осуществлять подобные схемы кредитования и за счет собственных бюджетов (особенно в 1997-1998 годах, когда федеральная программа была остановлена).
В результате региональные власти получили сильную мотивацию получения сельхозпродукции в уплату прежних долгов. Свою роль в этом сыграла и высокая закредитованность сельхозпроизводителей, которые из-за блокированных счетов стали уводить свой оборот в теневую сферу. Так, в 1997 г. по нашим оценкам, не более 20% реализации сельхозпродукции проходило через банковские счета сельхозпроизводителей. Не в возможности контролировать поступления на счета хозяйств и тем самым гарантировать возврат своих кредитов (и кредитов федерального правительства, выданных под гарантии региональных властей), региональные администрации стали вводить сезонные ограничения на вывоз сельхозпродукции до уплаты долгов по изначально товарным, а затем и общим кредитам.
На этой стадии стали формироваться и иные мотивации введения торговых ограничений, связанные с rent seekingрегиональных руководителей. Для уплаты долгов требовалась не вся сельхозпродукция, а только наиболее ликвидная – в частности, зерно. Риторические заявления глав администраций, что региональные фонды создаются для обеспечения устойчивого продовольственного снабжения населения своих территорий, не работают, так как в фонды реально аккумулируются только зерно и некоторые другие ликвидные продукты. В каждом регионе существует региональная продовольственная корпорация (имеющая свое название в каждом конкретном случае), подконтрольная администрации. Введение торговых барьеров, даже временных, создает потенциал цен, когда внутри региона-экспортера резко падают закупочные цены, а в регионах-импортерах они также резко растут. Это позволяет корпорации получить существенную выгоду на экспортных (в другие регионы) операциях. При этом для осуществления таких операций такой корпорации не требуется оборотного капитала, так как продукция к ним поступает в счет товарного кредита. В такой крайне непрозрачной процедуре контроль за расходованием бюджетных средств (а в товарных кредитах это средства доходной части бюджета, что еще более затуманивает суть операции) практически не возможен.
Кризис августа 1998 г. спровоцировал новую волну торговых барьеров в агропродовольственном секторе. Резкая девальвация рубля привела к обвальному единовременному падению продовольственного импорта. Центральные регионы страны, наиболее зависимые от импорта продуктов питания, прежде всего Москва и Петербург столкнулись с проблемой продовольственного снабжения. Однако, являясь в то же время финансовыми центрами, они смогли мобилизовать свои ресурсы для экстренных закупок продовольствия по всей территории России. Заготовители из Москвы с наличными деньгами достигали в сентябре-октябре 1998 г. даже Сибирь. Такая тактика заготовителей из Москвы поставила регионы перед проблемой продовольственного дефицита, потому что их заготовители не могли конкурировать с таким наплывом денег из столиц. Поэтому практически все регионы осенью 1998 г. ввели запреты на вывоз продовольствия со своей территории. Однако эти запреты продержались не долго и постепенно были отменены.
Из рассмотренного во втором тезисе настоящего доклада просматриваются два основных типа торговых барьеров: запреты на вывоз со своей территории наиболее ликвидной сельхозпродукции и запреты на вывоз продовольствия со своей территории.
Однако в стране сформировался и иной тип торговых барьеров, характерный для ввозящих субъектов федерации, прежде всего для Москвы. Москва ограничивает ввоз отечественного продовольствия на свою территорию. Причина такого поведения также кроется в seeking. В начальный период реформ ограничения на ввоз продуктов питания и сельхозсырья с территории России позволял чиновникам столицы получать внушительные валютные кредиты федерального правительства на закупку продуктов питания за рубежом, что при слабом бюджетном контроле позволяло получать немалые прибыли. Сегодня централизованного импорта осталось немного. Однако московское правительство регулярно закупает продовольствие на внутреннем рынке и затем реализует в Москве. Создание потенциала цен (за счет ограничений на свободный ввоз продукции в Москву), также как и в случае с зернопроизводящими регионами, позволяет получать повышенные доходы от реализации.
Данные ограничения еще менее институционально оформлены, их модно квалифицировать как «преступное бездействие» по аналогии с уголовным правом: московское правительство просто не предпринимает мер для раскрытия рынка столицы для отечественных производителей. Многочисленные опросы производителей в разных регионах страны показывают, что московский рынок, несмотря на колоссальный потенциальный спрос и высокие цены, наиболее трудно доступен.
Помимо Москвы и другие регионы вводят запреты на ввоз продуктов питания. Наиболее распространенным являются ограничения на ввоз «чужой» ликеро-водочной продукции, так как этот продукт является подакцизным, высокодоходным, на него распространена государственная монополия и ее производство является весомым источником доходов для многих российских регионов. Введение ограничений на ее ввоз вполне рационально с точки зрения региональных властей. На начальных этапах реформ некоторые регионы водили собственные импортные тарифы в дополнение к национальным для защиты собственных производителей.
И наконец, хотя этот тип поведения региональных администраций формально вряд ли можно классифицировать как введение торговых барьеров, но также имеет непосредственное отношение к нарушению межрегиональной торговли – это недобросовестная конкуренция. Этот вид поведения наименее изучен в силу своей большой латентности и неочевидности в своих проявлениях. Как пример, можно привести Томскую область, которая, являясь регионом-донором, может позволить себе повышенное дотирование своего птицеводства с целью выведения из конкурентной борьбы практически всех более или менее крупных производителей птицеводческой продукции в Сибири.
Таким образом, можно выделить 4 типа торговых барьеров:
- запреты на вывоз со своей территории наиболее ликвидной сельхозпродукции;
- запреты на вывоз продовольствия со своей территории;
- запреты на ввоз продовольствия на свою территорию;
- недобросовестная межрегиональная конкуренция.